ОБСУЖДАЕМ КОНЦЕПЦИЮ КАДЕТСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования кадетского образования и гражданско-патриотического воспитания"

Проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования кадетского образования и гражданско-патриотического воспитания" (далее - законопроект) разработан во исполнение основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2009 году (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства) и направлен на повышение эффективности гражданско-патриотического и духовно-нравственного воспитания несовершеннолетних в национальной системе образования Российской Федерации.

Основной идеей законопроекта является регулирование отношений между субъектами образовательной и воспитательной деятельности, органами государственной власти и участниками указанной деятельности, участие Российской Федерации в развитии национальной системы образования и воспитания детей и молодежи, развитие связанных с этим правовых и экономических отношений, совершенствование механизмов государственного содействия в реализации прав на гармоничное, многостороннее и целостное образование.

Целью законопроекта является:

совершенствование нормативно-правовой базы системы кадетского образования в Российской Федерации, в том числе в образовательных учреждениях: суворовских военных и нахимовских военно-морских училищах, а также в кадетских корпусах;

обеспечение эффективного функционирования и содействие развитию системы общего, в том числе, кадетского образования в совокупности названных учреждений;

повышение качества государственного регулирования в указанной сфере, определение роли и места федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в развитии форм государственного участия в совершенствовании образовательной деятельности в учреждениях кадетского типа.

Законопроект направлен на реализацию положений Конституции Российской Федерации, разрабатывается в соответствии с существующими актами законодательства в сфере образовании, начальной военной подготовки, патриотического воспитания детей и молодежи.

Нормативные предложения, содержащиеся в настоящем законопроекте взаимоувязаны с Концепцией модернизации российского образования и Приоритетными направления развития образовательной системы Российской Федерации до 2010 года, развивают указанные документы на дальнейшую перспективу. В этом качестве реализуются одни из основных базовых принципов развития системы российского образования: открытость к общественным запросам и требованиям времени и привлечение общества к активному диалогу и непосредственному участию в управлении образованием, в образовательных реформах.

Кадетское образование в России новейшего периода ее истории , в том числе и в правовом определении, явление неоднородное. Одними из важнейших положений, обуславливающих необходимость принятия законопроекта являются соответствующие положения Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г.).

Предметом правового регулирования Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования кадетского образования и гражданско-патриотического воспитания" будут отношения Российской Федерации в сфере образования, военной подготовки и патриотического воспитания.

Нормативное действие законопроекта будет распространяться на круг лиц: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, юридические лица, осуществляющие образовательную и/или воспитательную деятельность, общественные организации и объединения.

В настоящее время состояние законодательства по участию государства в регулировании деятельности в сфере кадетского образования (деятельности суворовских военных и нахимовских военно-морских училищ и кадетских корпусов), нельзя признать вполне удовлетворительным.

Такая важнейшая область воспитания подрастающего поколения как кадетское образование и гражданско-патриотическое воспитание лишь фрагментарно отражается в государственных программах, многие мероприятия в этой сфере не имеют правового фундамента, носят формальный или самодеятельный характер.

Действующее законодательство не содержит прямых законодательных норм, регулирующих правоотношения, которые способствовали бы созданию и обеспечению благоприятных условий для развития кадетского образования и военно-патриотического воспитания. В настоящее время основные составляющие кадетского образования, нормативно относится к дополнительному образованию. Кроме суворовских (нахимовских) военных училищ, образовательную деятельность, включающую такие программы, осуществляют два вида кадетских общеобразовательных учреждений: кадетские корпуса и кадетские школы (кадетские школы-интернаты).

Также необходимо отметить, что в законодательстве отсутствуют нормы, обеспечивающие участие субъектов Российской Федерации в указанной деятельности (этот процесс, как правило, обеспечивается законодательством заинтересованных субъектов Российской Федерации, исходя их их представлений и потребностей).

Деятельность суворовских (нахимовских) военных училищ и кадетских корпусов федерального уровня регламентирована Типовым положением о суворовских военных, нахимовских военно-морских, военно-музыкальных училищах и кадетских (морских кадетских) корпусах, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2008 г. № 328.

Суворовские (нахимовские) военные училища и кадетские корпуса федерального значения находятся в ведении Минобороны России, МВД России, ФСБ России. Исходя из потребностей некоторых других федеральных органах исполнительной власти (МЧС России, Федеральная служба налоговой полиции, Минюст России и др.), образовательные учреждения кадетского типа имеются в ведении этих ведомств.

В целях единого понимания кадетского образования как реализации предлагаемого законопроекта, принимается, что кадетское образование - государственное начальное профессиональное (профильное) образование, включающее компоненты военной и гражданской государственной службы, получаемое гражданами России в порядке развития общего среднего образования или совместно с началами профессионального образования государственной военной и/или гражданской службы, в ходе обучения и воспитания в учреждениях кадетского образования с детства.

Представляется целесообразным рассматривать суворовское (нахимовское) и кадетское образование равнозначным начальному профессиональному образованию государственной (в том числе военной) службы в Российской Федерации. Вместе с тем, данные определения являются общеизвестными, используемыми в правоприменительной практике и толкования законодательно не требуют.

Кадетские учреждения осуществляют подготовку несовершеннолетних граждан, преимущественно мужского пола, к поступлению в военные образовательные учреждения федерального органа исполнительной власти, в ведении которого они находятся (либо на соответствующие специальности других учебных заведений, как в случае с кадетскими учреждениями, находящимися в ведении МЧС России, правоохранительных или налоговых органов).

Кадетские корпуса создаются, реорганизуются и ликвидируются Правительством Российской Федерации в установленном порядке по представлению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции учредителя и по согласованию с ведомствами, реализующими государственную политику в сфере общего и начального профессионального образования, защиты прав и здоровья детей, а также по согласованию с органами власти тех субъектов Российской Федерации, на территории которых предполагается разместить создаваемое образовательное учреждение кадетского типа.

Деятельность кадетских школ (кадетских школ-интернатов) регламентируется Типовым положением о кадетской школе (кадетской школе-интернате), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.1997 г. № 1427. Данные учреждения реализуют общеобразовательные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и дополнительные образовательные программы, имеющие целью начальную военную подготовку несовершеннолетних граждан и находятся, как правило, в ведении соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим, их деятельность регламентируется, в первую очередь, положениями подпункта 7 пункта 1 статьи 29 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 г. № 3266-1 "Об образовании", которыми вопросы создания, реорганизация, ликвидация образовательных учреждений субъектов Российской Федерации относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере образования. При этом заинтересованные федеральные ведомства, как правило, в лице их региональных (территориальных) подразделений, оказывают методическую помощь в преподавании военной или иной "специальной" составляющей учебно-воспитательного процесса названного образовательного учреждения в установленном порядке (на договорной основе).

Вышеизложенный обзор аспектов нормативного регулирования в сфере кадетского образования позволяет сделать вывод о, практически, полном отсутствии законодательно закрепленных положений в этой сфере, за исключением общих норм, регулирующих отношения в сфере общего и дополнительного образования.

Необходимо отметь, что в Российской Федерации реализуется государственная программа "Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2006-2010 годы", которая предусматривает ряд мероприятий, базирующихся на системе имеющихся образовательных учреждениях кадетского типа. Этот и другие, утвержденные правительством Российской Федерации документы, нуждаются в законодательной основе.

Предлагаемые законодательные новеллы основаны не "на пустом месте". Кадетское образование исторически являлось составляющей системы воспитания и образования в российском государстве, в силу исторических событий принципы и культурно-воспитательные основы были принесены в многие страны (например: Сербия, Болгария, США, Франция, Канада, Австралия) и сегодня, адаптированные к своим национальным особенностям, используются как наилучше формы подготовки и воспитания молодежи. В этих, странах, применение "кадетских" принципов воспитания, в той или иной форме, нормативно закреплено. Уместно обратить внимание на нормативно-правовое регулирование патриотического воспитания за рубежом. Так, например. в мае 2007 года нижняя палата парламента Японии одобрила закон об обязательном патриотическом воспитании учащихся, согласно которому в школах в обязательном порядке следует прививать учащимся патриотизм. В документе говорилось, что "любовь к своей стране" должна стать одной из главных целей обязательного образования в Японии. 1

В связи с вышеизложенным, предлагается принять данный законопроект.

Законопроект затрагивает несколько отраслей законодательства: законодательство об образовании, об обороне, о защите прав детей и разграничении полномочий органов государственной власти, а также затрагивает компетенцию высших органов государственной власти (Правительства Российской Федерации) и органов власти субъектов Российской Федерации.

Законопроект состоит из 5 статей, имеющих в совокупности 16 пунктов и предусматривает внесение изменений и дополнений в: Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 "Об образовании", Федеральные законы от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Статья 1 законопроекта предусматривает изложение пункт 1 статьи 9 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" в новой редакции, законодательно закрепляющее права ребенка на духовно-нравственное и гражданско-патриотическое воспитание, в свою очередь, гарантируемое непрерывностью образовательного и воспитательного процесса, установлением необходимых федеральных государственных образовательных стандартов образования и воспитания, системой государственных мер поддержки семей с детьми и другими мерами в рамках законодательства.

Одним из основных законодательных актов, изменения в который вносятся законопроектом, является принятый в 1992 году и постоянно совершенствуемый Закон Российской Федерации "Об образовании". Предлагаемые к внесению в пункт 1 статьи 2 изменения добавляют в перечень принципов, лежащих в основе государственной политики в образовании, ряд новых положений основополагающего характера для определения воспитательных функций соответствующих учреждений по воспитанию в обучающихся нравственности, гражданственности, патриотизма, позитивного правосознания, приобщения обучающихся к здоровому образу жизни и традиционным ценностям отечественной культуры.

При этом, под традиционной культурой подразумеваются такие направления духовных и нравственных потребностей человека, удовлетворение которых не влечет нарушений действующего законодательства, исторически складывалось в регионах в Российской Федерации, служит прививанию в характерах людей таких жизненных качественных ценностей и приоритетов, как доброта, милосердие, патриотизм, уважение к старшим, поддержка и внимание к детям, способствует развитию наций и народностей в Российской Федерации на основе семьи, взаимопонимания и взаимоуважения.

Концепцией национальной безопасности (раздел II) национальные интересы Российской Федерации определены, наряду с иными аспектами, в сохранении и укреплении нравственных ценностей общества, традиций патриотизма, гуманизма, развития культурного потенциала страны. При этом формирование системы мер воспитания законопослушания граждан, защиты нравственности, названной Концепцией отнесено к приоритетным мерам обеспечения национальной безопасности.

Вместе с тем, существуют гуманитарные проблемы российского общества как угрозы национальной безопасности. В этом контексте содержание образования, прежде всего преподавание гуманитарных дисциплин, несет в себе определенные риски. Современная система социализации в России (включая образование) привносит в жизнь общества риски, связанные с формируемым образом человека. При этом, в обществе могут возрастать такие их характеристики как

антипатриотизм и утрата чувства Родины;

неуважение к государству и праву, армии и силовым структурам; нежелание государственной, в том числе обязательной, службы;

национализм в его различных формах и проявлениях, рост корыстно обусловленной преступности;

равнодушие или активная неприязнь к людям, жестокость к ним, обострение проблемы поколений, неуважение к уходящим и ушедшим и старшим поколениям, ;

равнодушие к созданию семьи, промискуитет, пробные браки, социальное сиротство, рост проституции как основного или побочного занятия, распространение алкоголизма и наркомании;

примитивизация потребностей и интересов с соответствующим обратным влиянием на культуру со стороны ее потребителей.

Указанная Концепция национальной безопасности также определяет в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации защиту культурного, духовно-нравственного наследия, исторических традиций и норм общественной жизни, формирование государственной политики в области нравственного воспитания граждан. Принятая во согласии с ней Военная доктрина Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706) определяет единство образования и воспитания в целях обороны и в системе военной организации государства (пункт 14).

На достижение этих же целей направлено законодательное предложение о внесении изменения в пункте 6 статьи 7 и пункте 6 статьи 9 Закона Российской Федерации "Об образовании". Эти императивные нормы направлены на поддержание и закрепление требований адекватного государственного и общественного участия в разработке и принятии федеральных государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования по русскому языку, литературе, историческим и обществоведческим учебным курсам, предметам, дисциплинам (модулям), поскольку именно содержание образования по этим предметам формирует патриотические установки или, напротив, не формирует, либо даже воспитывает антипатриотические настроения, нигилизм и вседозволенность, в зависимости от содержания и направленности таких стандартов.

Такие важные для Российской государственности документы, как федеральные государственные стандарты, естественным образом несут в себе воспитательное предназначение, а следовательно, как способствующие формированию нравственного и интеллектуального состояния в обществе, должны приниматься на законодательном уровне с учетом актуального социального образовательного запроса, во взаимосвязи с требованиями обеспечения национальной безопасности страны в социально-духовной, оборонной и региональной этнокультурной сферах.

Иллюстрируя эти аспекты, целесообразно было бы отметить, что та "свобода", с которой на современном этапе в России отбирается, интерпретируется и преподается общественно-значимый научный материал, представляется не допустимой и опасной. В США, например, сейчас совершенно немыслима ситуация, когда трудные моменты истории страны получали бы в учебниках, да, как правило, и на уроках не научное и общепринятое, не патриотическое толкование .2

Практика внедрения в российскую образовательную среду антироссийских, антипатриотических учебников, написание и обсуждение федеральных государственных образовательных стандартов общего образования, вызывающих протесты российской научной и педагогической общественности, актуализирует необходимость закрепления законом требования принятия федеральных государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования по русскому языку, литературе, историческим и обществоведческим учебным курсам, предметам, дисциплинам (модулям) исключительно федеральным законом после самого широкого обсуждения в Государственной Думе, в печати, в регионах (для чего предлагается утверждать такие стандарты федеральными законами.

Необходимо подчеркнуть, что не фрагментарные меры, а основное содержание общего образования закладывает основы личностных установок в отношении к Родине, патриотизме, уважении к своему народу и его истории. История свидетельствует, что патриотическая одушевленность граждан страны, даже при невысоком уровне жизни, позволяет решать, казалось бы, неразрешимые проблемы социально-экономического развития и обороны государства.

Предлагаемые к внесению в пункт 1 статьи 9, в пункт 4 статьи 12, введение пунктов 1.1 в статье 16, дополнения в статью 28, в пункт 5 статьи 55 изменения, предлагаемая новая статья 19.1 направлены на создание правовых основ для построения единой системы в совокупности суворовских военных и нахимовских военно-морских училищ Министерства обороны Российской Федерации и Федеральной службы безопасности, кадетских корпусов федеральных министерств и служб и кадетских корпусов субъектов Российской Федерации, как особого вида образовательных учреждений среднего (полного) общего образования с углубленным военно-патриотическим воспитанием, с начальной профессиональной подготовкой и с семилетним сроком обучения интернатного типа при полном пансионе, для которого предусматривается разработка специальных федеральных государственных образовательных стандартов.

Предлагаемые к внесению в пункт 4 статьи 15 Закона Российской Федерации "Об образовании" изменения направлены на отмену крайне неблаговидного и опасного для России решения о выводе экзамена по литературе из числа обязательных экзаменов государственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреждений среднего (полного) общего образования. Изучение литературы является важнейшим инструментом гражданско-патриотического воспитания несовершеннолетних, блестяще зарекомендовавший себя в России на протяжении многих десятилетий. Без экзамена по литературе такое изучение профанируется, а сам этот инструмент, соответственно, ликвидируется. Утверждения об избыточной сложности и о ненужности такого экзамена не выдерживают никакой критики. Во многих странах сочинение (эссе) - обязательная форма проверки уровня обучающихся. Принимаемый в настоящее время вывод экзамена по литературе из числа обязательных приведет к тому, что уже через несколько лет начнет утрачиваться общий язык между национальными группами внутри страны, между поколениями, ведь именно язык и символическое мышление является основным объединяющим нацию фактором. Принимаемые, подобного рода непроработанные и недооцененные "меры" закладывают мины замедленного действия под суверенитет Российской Федерации и должны быть исключены законодательно.

Вносимое в пункт 3 статьи 16 нормативное предложение устанавливает возможность гражданам, успешно окончившим суворовские военные и нахимовские военно-морские училища, а также кадетские корпуса, пользоваться преимущественным правом на поступление в государственные образовательные учреждения высшего и среднего специального профессионального образования, реализующие военные профессиональные образовательные программы, а также профессиональные образовательные программы подготовки государственных служащих.

Таким образом, обеспечивается привлекательность дальнейшей венной и/или гражданской государственной службы для выпускников суворовских военных, нахимовских военно-морских училищ и кадетских корпусов. Этот же пункт направлен на заинтересованность федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении ими государственного заказа подготовки выпускников суворовских, нахимовских и кадетских образовательных учреждений.

Новая, предлагаемая к внесению в Закон Российской Федерации "Об образовании" статья 18.1 "Гражданско-патриотическое и духовно-нравственное воспитание обучающихся общеобразовательных учреждений и учреждений дошкольного образования" восполняет пробелы законодательства Российской Федерации об образовании в области установления правовых оснований и механизмов гражданско-патриотического и духовно-нравственного воспитания обучающихся общеобразовательных учреждений и учреждений дошкольного образования. В частности, эта статья предусматривает разработку и утверждение федеральными законами, федеральные государственные стандарты гражданско-патриотического воспитания обучающихся образовательных учреждений общего образования и образовательных учреждений дошкольного образования.

Попутно, исходя из обеспечения прав ребенка на духовное и нравственное развитие, предлагается законом закрепить правовые основы добровольного изучения религиозной культуры в светских школах. Эта практика существует в государственных и муниципальных школах десятков регионов в течение многих лет (в ряде из них - 15-17 лет). Назрела необходимость урегулировать эти вопросы на федеральном уровне.

Предлагаемые к внесению в пункт второй статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" изменения направлены на уточнение субъекта, к чьим расходным бюджетным обязательствам отнесены осуществление гражданско-патриотического воспитания обучающихся в образовательных учреждениях общего образования и образовательных учреждениях дошкольного образования независимо от форм собственности, а также организация празднования дней воинской славы России. Необходимость такого уточнения вызвана тем, что в условиях отсутствия необходимого финансового обеспечения на реализацию таких мероприятий на федеральном уровне, органы власти субъектов Российской Федерации и муниципальные органы власти не имеют правовых оснований таких расходов. Необходимо обеспечить финансирование названных мероприятий, вменив это в обязанность субъектов Российской Федерации.

Статья 3 вносит дополнения в Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", чем обеспечивается равенство выпускников образовательных учреждений кадетского типа с другими абитуриентами при поступлении в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования, Это не умаляет права соответствующих учреждений устанавливать особенности поступления выпускников образовательных учреждений кадетского типа не противоречащие и в развитие имеющегося законодательства.

Статья 4, посредством дополнения в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в виде подпункта 14.3, относит к компетенции субъектов Российской Федерации организацию гражданско-патриотического воспитания обучающихся в образовательных учреждениях общего образования и образовательных учреждениях дошкольного образования независимо от форм собственности, а также организация празднования дней воинской славы России.

Поскольку вопросы воспитания детей и образования, в соответствии с положениями статьи 72 Конституции Российской Федерации относятся к предметам совместного ведения федеральных органов власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации - предлагаемые нормы законопроекта не противоречат данным конституционным принципам и связанным с ним установленным статьей 29 Закона Российской Федерации "Об образовании" полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования.

Статья 5 предусматривает порядок вступления в силу федерального закона с его принятием.

Принятие данного федерального закона не потребует выделения дополнительных средств федерального бюджета и не повлечен финансово необоснованных или иных ресурсных обязательств государства. Вместе с тем существующая и динамично развивающаяся система кадетского образования, патриотического воспитания и специальной подготовки детей и молодежи в вышеуказанной сфере, будет приведена в единое правовое поле в Российской Федерации.

Принятие данного закона позволит обеспечить участие государства в системе суворовского (нахимовского) кадетского образования, поддержать на государственном уровне деятельность созданных образовательных учреждений данного профиля, решить на законодательном уровне основополагающие вопросы патриотического воспитания и подготовки резерва военной и государственной службы, существенно способствовать повышению интереса к данным формам образования и воспитания.