Владимир Махнач
Историко-культурное введение в политологиюЛекция 9
ТИПЫ ГОСУДАРСТВ Согласно классической схеме XX в., существует три типа государств: "унитарное государство", "федерация" и "конфедерация". Однако я эту схему оспариваю, полагая, что, во-первых, отдельным типом государства является "империя", которая разнится как с унитарным государством, так и с федерацией. А, во-вторых, спорно само существование такого типа государства, как "конфедерация", и многие склонны считать государством субъект конфедерации. Так что типов государств, возможно, четыре (если считать конфедерацию государством), а возможно, и три, но с поправкой на империю, т.е. "унитарное государство", "федерация" и "империя".
Прежде чем говорить об истории и историко-культурных основаниях государственных систем (не путать с системами власти!), построим простейшую типологическую схему для трех типов государств, которые встречаются, не в пример "империи", в политологической литературе, и посмотрим, чем они различаются в отношении суверенитета, примата законодательства, законодательной власти, главы государства и правительства.
1. Суверенитет
Суверенитет в варианте унитарного государства принадлежит государству и только ему, что совпадает также со средневековой традицией, когда сувереном, в т.ч. и в составных системах, являлся носитель центральной власти - монарх (т.е. суверенитет принадлежал королю).
В государстве федеративном суверенитет принадлежит федеративному государству, однако существует возможность делегирования части содержания суверенитета вниз - субъектам федерации.
В конфедерации субъект суверенен, но часть содержания суверенитета союзным договором может делегироваться вверх - конфедерации. Кстати, именно вопрос о делимости суверенитета является главным в споре о том, государство ли конфедерация.
Преобладающая ныне европейская точка зрения (прежде всего, немецкая) исходит из того, что суверенитет неделим. Эта точка зрения традиционна - на протяжении тысячелетий истории человечества все исходили из представления о неделимости суверенитета (определенное исключение составляли иногда только империи). Например, когда Иван III принял после разрыва отношений с Ордой титул самодержца, это означало, что он объявляет себя суверенным государем (т.е. что над ним больше нет ордынского хана), и ровным счетом больше ничего, и лишь позже этот титул наполнился другим содержанием.
Иная точка зрения у Европейского института политических исследований (организации, финансируемой США, в силу чего данную точку зрения вполне можно считать американской): допускается делимость суверенитета, который предполагается при этом неразрушенным.
Мне данная точка зрения кажется абсурдной. Ведь нелепо звучала в начале 1991 г. декларация своего суверенитета Карельской автономной республикой с оговоркой "в составе РСФСР и СССР", ибо суверенен всегда кто-то один: либо суверенна Карельская автономия и тогда не суверенны РСФСР и СССР, либо суверенен СССР и тогда не суверенны РСФСР и Карельская автономия, и т.д.
2. Примат законодательства
В унитарном государстве действует примат государственного законодательства, а если есть конституция, то примат государственной конституции.
В государстве федеративном действует примат федерального законодательства и прежде всего федеральной конституции, однако оговаривается, что относится к компетенции законодательства федерального, а что - к компетенции законодательства земель, штатов и пр.
И, наконец, в конфедерациях действует примат законодательства субъекта конфедерации. Каждый субъект вправе иметь свою конституцию, а конституции конфедерации вообще не бывает. Законодательство субъектов конфедерации опирается на всегда небольшой по объему союзный договор, хотя могут заключаться и многосторонние соглашения, нацеленные на сближение законов субъектов конфедерации по содержанию.
3. Законодательная власть
Для унитарного государства характерны однопалатные парламенты. Ежели парламент двухпалатный, это либо память о том, что когда-то на месте унитарного государства была федерация; либо память о том, что когда-то, помимо палаты демократической, существовала еще и аристократическая. В некоторых странах аристократические палаты сохранились, как Палата лордов в Великобритании; в некоторых странах республикой созданы квазиаристократические палаты, как Сенат США (в государстве, правда, федеративном) или Сенат Италии, где часть сенаторов занимают свой пост пожизненно (в государстве унитарном).
Федерация обязательно имеет двухпалатный парламент, одна из палат которого - палата территорий (земель, штатов и пр.). Исторически федерации могли иметь и однопалатный парламент, но тогда это была палата территорий, а палата представителей отсутствовала (т.е. для федерации наличие палаты территорий - необходимый элемент государственного оформления).
В конфедерациях палатами или двухпалатными собраниями (что тоже может быть) обладают субъекты, а сама конфедерация не имеет законодательной палаты в собственном смысле этого слова. Заменяется эта палата союзным советом с ограниченными полномочиями.
4. Глава государства и правительство
В унитарном государстве одно правительство, а вопрос о главе государства зависит от формы власти, принятой в данном государстве (главой государства может быть монарх, президент или глава законодательной власти).
В федерации тоже существует правительство и может существовать глава государства, но также существуют правительства субъектов федерации, и каждый из субъектов федерации может обзавестись своим главой государства, в т.ч. и монархом. Например, Германия между 1870 и 1918 гг. была империей, но весьма напоминала собою федерацию. Во главе Германии стоял император, в то же время Бавария имела собственного короля, и т.д.
Такова чрезвычайно простая схема, которая позволяет легко разобраться в трех типах государств, из которых один - конфедерация - сомнителен, и я его типом государства не считаю. Граница между федерацией и конфедерацией, безусловно, размыта, но также достаточно размыта граница и между унитарным государством и федерацией, что хорошо видно на историческом материале.
Государство может быть унитарным и при этом обладать весьма развитым самоуправлением не только муниципального уровня, но и территориального, иными словами, иметь по сути дела самоуправление земель. Фактически между федерацией и унитарным государством различие здесь лишь в том, сохраняется ли в государственной жизни память о субъектах государства как о некогда самостоятельных территориях, т.е. встает ли вопрос об их суверенитете, или он вообще не встает. Надо заметить, что местное самоуправление, сколь угодно развитое, не порождает ни вопроса о суверенитете, ни сепаратизма как такового. Просто федерация сама по себе предполагает хотя бы постановку вопроса о выходе субъекта из федерации (даже если федеральная конституция не предусматривает права субъекта на выход), а в унитарном государстве этот вопрос не возникает, какими бы всеобъемлющими ни были полномочия субъектов. Вопрос о суверенитете и вопрос о полномочиях - это принципиально разные вопросы.
Вопрос о полномочиях может решаться, например, следующим образом (я предлагаю модель). Россия является унитарным государством, единым и неделимым. Некогда существовавшие территории упразднены и границ не имеют, а следовательно, как может возникать вопрос о выходе некой территории из состава России, если нет границ? Однако центральное правительство не вмешивается ни в какие дела предельно развитого местного самоуправления, которому на откуп отдано все, вплоть до налоговой политики, кроме двух функций, оставленных центральному правительству - иностранных дел и обороны.
Другой, уже реальный, а не модельный пример: в настоящий момент Германия является федерацией, а Великобритания - унитарным государством (на федеративных основаниях оно управляет оккупированной территорией - Северной Ирландией, но в пределах собственно острова Британия это - унитарное государство), и тем не менее развитость английского самоуправления выше немецкого.
Как исторически существовали названные типы государств? Как они перетекали один в другой?
Древнейшим типом является унитарное государство. Древность таких государственных образований, как "ном" Древнего Египта, "храмовое государство" Месопотамии и античный "полис" доказывают это бесспорно. Унитарное государство - компактная и наиболее удобная форма существования государства, а потому и широко распространенная. Однако два фактора сильно осложнили жизнь унитарного государства.
Во-первых, это - размеры государства. На протяжении долгих веков имела место только прямая демократия, что возможно лишь на небольшой территории. С увеличением размеров государств появляются представительные демократии (XII в.). В какой-то степени это касается и аристократии, и монархии даже, если они не вступили на путь бюрократизации государственной жизни. И, во-вторых, это - включение в состав одного государственного образования различных этносов, а, как известно, национальный сепаратизм неизмеримо серьезнее элитного или административного сепаратизмов. Именно эти два фактора способствовали появлению уже в глубокой древности, помимо унитарных государств, союзов, т.е. федераций и конфедераций (сами термины "федерация" и "конфедерация" происходят от латинского "foedus", что означает "союз").
В исторической литературе о Риме можно, например, встретить вместо термина "римские союзники" термин "римские федераты". Римские союзники некоторое время оставались в полисной системе Античного мира суверенными, хотя и поставившими свой суверенитет в зависимость от Рима. Иными словами, некоторое время Рим представлял из себя конфедерацию. Но с распространением латинского и италийского гражданства конфедерация постепенно превратилась в федерацию и, благодаря лидерству римлян, быстро стала империей.
Конфедерациями в глубокой древности были и союзы небольших государств, обычно долго не существовавшие. Мы видим такие союзы в Месопотамии или в античной Элладе, как то: Пелопоннесский союз, Афинский морской союз, Беотийский союз. Входящие в них полисы оставались полисами (городами-государствами), однако имели общий союзный совет, т.е. представляли собой конфедерацию в чистом виде, вне зависимости от того, насколько деспотически вел себя крупнейший из полисов по отношению к остальным. Например, Спарта вела себя весьма деспотично, Афины помягче, а Фивы - лидер Беотийского союза - наиболее терпимо (полисы Беотийского союза были наиболее равноправны).
Конфедерацией была и Домонгольская Русь. А в федерацию (именно в федерацию, а не в унитарное государство) ее хотели превратить в середине XII в. владимирские самовластцы князья Андрей Боголюбский и Всеволод III Большое Гнездо. Они пытались подчинить Русскую землю новой столице - г. Владимиру, стать великими князьями над князьями и даже использовали для этого опыт сословного представительства в 1211 г., однако потерпели поражение, ибо такая схема не соответствовала политическому мышлению, национальному стереотипу всего населения Древней Руси. Окончательное объединение Руси произошло только в XV в., и сделали это уже не славяне и русы, а русские.
Но были и конфедерации, изначально конституировавшие себя в этом качестве. Древнейшая конфедерация, превратившаяся затем в государство, - Швейцарский союз, который сложился в 1391 г. в классической категории А.Тойнби (в т.н. ситуации "Вызов - Ответ"). "Вызовом" явилась агрессия Великого герцогства Бургундского. В "Ответ" первые три кантона - Берн, Цюрих и Ури - объединились в Швейцарский союз. Спустя немногим более, чем столетие "Ответ" полностью подавил "Вызов" - после битвы при Нанси независимое герцогство Бургундское прекращает свое существование. Казалось бы, исходный вопрос снят, и конфедерация более не нужна. Однако успех Швейцарского союза привел к тому, что другие горские кантоны (заметьте: населенные представителями разных этносов) постепенно присоединяются к Союзу, и далее от десятилетия к десятилетию продолжается процесс сближения кантонов.
Эффективность Союза была столь высока, что пару столетий швейцарская пехота считалась лучшей в Европе, и швейцарцев всюду нанимают на службу. Французские короли и Римские папы обзаводятся швейцарскими гвардиями, а в Ватикане швейцарская гвардия есть и по сей день, хотя это уже лишь дань традиции. И несмотря на то, что Швейцария даже в XIX в. - до банковского бума - в европейском масштабе была нищей страной (не случайно слово "швейцар" - в этой должности швейцарцы работали почти по всей Европе), граждане Швейцарии собой были довольны, ибо видели: всем европейцам, в т.ч. и Франции, куда более могущественной, чем Бургундия когда-то, слишком дорог собственный нос, чтобы совать его в пределы кантонов. Т.е. Швейцарский союз оправдал себя исторически, и, наконец, в середине прошлого века он был переименован в Швейцарскую федерацию.
Пример Швейцарского союза очень показателен: конфедерация оказалась живучей, потому что постоянно эволюционировала в сторону федерации. Федерация образовалась задолго до того, как это было юридически закреплено конституцией (возможно, швейцарским правоведам просто стало стыдно, что они называются неправильно). А эволюция продолжается, и сегодня Швейцария по сути дела - унитарное государство с чрезвычайно развитым самоуправлением. Т.е. Швейцарскому союзу была постоянно присуща тенденция к сближению, в силу чего конфедерация не распалась.
Противоположный пример. В ходе Нидерландской революции в 1579 г. была образована Нидерландская конфедерация, которая называлась предельно конфедеративно: "De Zeven Provincien" ("Семь провинций"). В отличие от Соединенных Штатов Америки, здесь даже слова "соединенные" не было - просто "Семь провинций"! В союзном совете принять какое-то решение можно было только единогласно, ибо представитель любой из семи провинций обладал правом вето. Но ситуация была тоже тойнбианская ("Вызов - Ответ"), причем гораздо серьезнее, чем у швейцарцев. Это была национально-освободительная борьба, и "вызывала" нидерландцев сама Испания - в то время государство N 1 по совокупной военной и морской мощи.
И тем не менее, хотя Нидерланды отстояли свою независимость в масштабе семи провинций (остальные провинции Нидерландов, т.е. нынешняя Бельгия, остались тогда за Испанией), хотя их борьба была предельно обострена религиозной враждой (в Нидерландах утвердился кальвинизм - тогда наиболее радикальный протестантизм) и значительной по масштабу буржуазной революцией, конфедерация развалилась. Мы называем Нидерланды "первой буржуазной республикой в Европе". На самом же деле это были семь республик, слишком ревностно отстаивавших свой суверенитет. Голландцы гордятся своим прошлым, и когда в конце 1960-ых гг. в их флоте был еще последний крейсер, он назывался "De Zeven Provincien", но сами эти "Семь провинций" рассыпались. А едиными Нидерланды стали только в форме Нидерландской монархии.
Отсюда можно сделать вывод, что конфедерации все-таки государствами не являются, что это временные объединения субъектов, и с исчезновением причины объединения они неизбежно распадаются, если с самого начала не действует тенденция превращения конфедерации в федерацию или прямо в унитарное государство (еще один вариант - в империю), т.е. в настоящее государство.
Еще один пример -США или Североамериканские Соединенные Штаты, как они назывались еще 100 лет назад. Они также возникли в ситуации "Вызов - Ответ" (это было восстание против законной Британской короны). Изначально США были конфедерацией. Даже американскую конституцию пришлось сопроводить т.н. "Биллем о правах" (первыми 10-тью поправками) с единственной целью - дабы штаты согласились конституцию подписать. Т.Джефферсон придумал эти 10 дополнений, без которых конституция просто не проходила.
Однако отцы американской конституции были достаточно умны, чтобы на случайно сложившейся, редко населенной территории первоначальных Соединенных Штатов заложить в само устройство конфедерации федеративную тенденцию. Эту тенденцию по сути дела отражал Сенат США, она лежала в основе некоторых принципов функционирования Конгресса, а главное - на ней зиждилась президентская власть. США пошли по пути эволюции конфедерации в федерацию и последних сторонников конфедерации перебили в Гражданской войне (напомню, что представители Севера официально именовались "федералистами", а Юга - "конфедератами"). Так победил американский парламентаризм, ибо парламент - носитель объединительной тенденции.
В итоге, государство не распалось и даже имеет тенденцию все в большей и большей степени превращаться в унитарное государство. К концу XX в. федеральные полномочия оказались столь огромны, что с юридической и правовой точки зрения теперь не очень понятно, остаются ли США все еще федерацией, или это уже сложившееся унитарное государство, штаты которого ("state" - "государство", по-английски) - всего лишь некие области, обладающие самоуправлением. США являют собою пример последовательной эволюции конфедерации в федерацию.
Противоположный пример эволюции государственной системы (от унитарного государства к конфедерации), причем эволюции скачкообразной, дает отечественная история XX в. Дело в том, что и историческая Россия в 1917-18 гг., и существовавший на месте ее Советский Союз в 1991-93 гг. вовсе не распались, а были расчленены правящими кругами, что довольно легко доказать.
За трехтысячелетнюю историю Египетского государства оно распадалось неоднократно, но всякий раз распад его происходил не более, чем до "номов", т.е. до исторических границ первых государственных образований. Когда развалилась империя Александра Македонского, она развалилась на Египет, который там и раньше был, Сирию, которая там и раньше была, Македонское царство с его вассалами и прочие государства, т.е. опять-таки на исторические территории. Россия же никогда на исторические территории не распадалась - Россия была расчленена.
После Февральской революции в Киеве по инициативе нескольких сот интеллигентов и военнослужащих собралась Центральная рада, которая высказала претензии на верховную власть в украинских губерниях на правах автономии, в связи с чем и направила соответствующую бумагу Временному правительству. Автономия тогда считалась нормой либерализма и демократии, поэтому выступить против автономии Временное правительство никак не могло и даже не хотело. Его ответ был по сути таков: "Во-первых, установление автономии мы приветствует; но, во-вторых, это - дело парламента, а сейчас его нет, так что дождитесь созыва Учредительного собрания; а в-третьих, вы можете претендовать не на 10, а на 4 губернии".
Имелось в виду, что за Россией, естественно, остается Левобережье (губернии, располагавшиеся по левому берегу Днепра) и Новороссия. Очевидно, что Левобережье - никакая не Украина. Что же касается Новороссии, то, сложись Украина исторически, она не имела бы выхода к Черному морю, так как Новороссия - это территория, завоеванная Российской империей у турок и их вассалов, а город Харьков - тогда город губернский, позже областной - основан беженцами из Речи Посполитой, т.е. предками украинцев, но на московской земле с разрешения московского царя в 30-ые гг. XVII в.
Таким образом, ни о каком распаде в данном контексте речь идти не могла, ибо, с одной стороны, никакой территории исторической Украины не существовало, а с другой - она в любом случае была много меньшей, чем у государства Центральной рады и чем у нынешней суверенной Украины.
Если бы территориальный распад коснулся Прибалтики, то по историческим границам могли бы возникнуть еще меньшие, нежели ныне, но исторические (с орденским прошлым) территории Курляндии, Лифляндии, Эстляндии и Латгалии. Однако в 1918-20 гг. произошло именно расчленение русской территории в зоне германской оккупации (она стала возможна, благодаря революции и поражению революционных войск), вследствие чего образовались: неисторическое государство Эстония из территории Эстляндии и части Лифляндии; и неисторическое государство Латвия из территории Курляндии, части Лифляндии, а также Латгалии, бывшей частью Витебской губернии.
Грузия, как целое, никогда не вступала в состав России ни добровольно, ни принудительно, а в разные годы независимо друг от друга в состав России добровольно вошли 6 государств (2 царства и 4 суверенных княжества), из которых 5 были в общем грузинскими, а 1 - абхазское, не имевшее никакого отношения к Грузии. И при распаде, а не расчленении исторической России территория Грузии тоже должна была бы рассыпаться на 6 областей.
В ходе Гражданской войны уже коммунистическому режиму (режиму, порожденному антисистемой, но пришедшему к власти; а в этой ситуации антисистема меняет знак) удалось уберечь от расчленения территорию, которая получила название "Российская Федерация". Но, хотя эту территорию большевистский режим удержал за собой, он и ее подверг расчленению, учинив федерацию там, где ее никогда не было, и проведя произвольные границы. Дело в том, что Российская Федерация была сформирована вскоре после прихода антисистемы к власти - в период, когда та еще сохраняла свой расчленительный, деструктивный характер. Поэтому она постаралась ослабить внутренние связи на территории, которую хотела поработить. Так, например, никакой равнинной Чечни не существует - существует только горная, а равнинная есть территория Терского казачьего войска. Упоминания о военных действиях в т.н. Чечне в нашей прессе всегда были связаны с той или иной станицей, но когда это горцы жили в станицах?!
Однако в сопредельных с Российской Федерацией территориях тоже были свои большевики, стремившиеся закрепиться на завоеванных землях. И хотя в тот момент некоторые предлагали включить новые территории в Российскую Федерацию, возобладала точка зрения умирающего антисистемщика В.И.Ленина, и вокруг федерации РСФСР была создана конфедерация СССР (название "союз" характерно для конфедерации). Итак, формально это была конфедерация суверенных государств, два из которых были федерациями: Российская Федерация и Закавказская Федерация (именно последняя, а не Грузия, Армения и Азербайджан, была субъектом Союзного договора 1922 г.).
Конфедерация, учиненная на месте империи, и Российская федерация, учиненная на месте имперского ядра, - безусловное расчленение. А не развалилась наша страна по одной причине: И.В.Сталин, будучи гением практического администрирования и совершенно бездарным политиком по большому счету, не обращая внимание на конституционное государственное устройство и саму конституцию, управлял СССР, как совершенно унитарной системой. Конечно, не все возможно на уровне администрирования, но государственная власть, в т.ч. и правящие структуры субъектов федерации и конфедерации, оказались подмяты двумя верхними ярусами правящей пирамиды - унитарной партийной системой и унитарной системой карательных органов (ГПУ-НКВД), которые прежде всего и правили. Поэтому конфедеративность реального значения не имела, тем не менее она сохранялась. А в уже в наше время территория исторической России была расчленена по искусственным границам, созданным коммунистическим режимом еще в конце 10-ых - 20-ые гг. XX в.
Рассмотрим еще один пример - Испанию. Испанские провинции были самостоятельными королевствами или герцогствами, но, постепенно укрепляясь и сливаясь, все земли, населенные испанцами, объединились, наконец, в XV в. в одно королевство. Имперской тенденции в этом не было - Португалия, населенная другим этносом, побыла недолго под Испанской короной и все-таки конституировала себя как самостоятельное государство.
"Вызов", способствующий такому объединению, существовал - бОльшая часть Пиренейского полуострова была занята мусульманами, и процесс объединения Испании шел параллельно Реконкисте (Освобождению). Исторически основной тенденцией в Испании была тенденция центростремительная, объединительная. В результате, страна, хоть и в очень своеобразной феодальной форме (путем монархических союзов и династических браков), прошла путь от конфедерации через федерацию к унитарному государству и вполне органично длительное время жила как унитарное государство, чему не мешало удивительное культурное разнообразие испанских провинций. В Испании сильно разнятся как диалекты испанского языка, так и тип жилища, народная музыка, танцы, не говоря уж, что те же андалузцы не похожи на кастильцев гораздо больше, чем мы на поляков. Однако это никому не мешало, ибо сберегаемое культурное своеобразие (культурная автономия) только усложняет культурную систему, а следовательно, обогащает ее.
Потом Испания пережила революцию, и не одну. Восстанавливать ее пришлось Фалангистскому движению и диктатору генералу Франко. Испания была восстановлена как представительная монархия - монархия с кортесами (тамошним парламентом). А после смерти Франко в совершенно унитарной Испании учинили федерацию с провинциальными палатами и правительствами, т.е. вернули страну к давно пройденному ею федеративному этапу.
Испании, конечно, не развалится, потому что испанцы ощущают этническое единство, и испанская солидарность выше, чем тенденции непохожести, связанные с культурным своеобразием. Тем не менее с учреждением искусственной федерации испанцы получили два сомнительных подарка. Во-первых, в унитарной Испании ни о каком сепаратизме басков никто не слыхивал, а с тех пор, как им нарисовали провинцию, есть и сепаратизм, и терроризм (ежегодно баски кого-нибудь убивают). Во-вторых, испанские граждане теперь оплачивают двойную бюрократию, так как бюрократические институты и должности дублированы на уровне государства и на уровне провинции, а пользы от них нет никакой.
Таким образом, вероятно, следует признать правоту русского философа XX в. И.А.Ильина, который писал в своих статьях (сборник "Наши задачи"), что федерация естественна как промежуточный этап между разрозненным существованием территорий и единым государством, как ступень к унитарному государству, но противоестественна, если (как в нашем отечественном примере) федерализуется государство, уже сложившееся и уровень федерации прошедшее. Тогда следует констатировать тенденцию сецессии и наличие сецессионистских, т.е. расчленяющих, сил. Если в унитарном государстве проводится федерализация, значит, это государство готовят к расчленению.
Как уже говорилось, различные формы местного и регионального самоуправления имеют огромное значение. Они - необходимое условие существования гражданского общества, что никак не противоречит вышесказанному. Развитие самоуправления есть несомненное благо, потому что ведет к усложнению системы (вспомним К.Н.Леонтьева). Напротив, федерализация унитарного государства или даже федерализация территории бывшей империи есть несомненное зло, ибо ведет к обособлению субъектов, т.е. к предельному упрощению системы (итоговой системой будет субъект). Очевидно, что эти тенденции принципиально различны. Таков историко-культурный вывод из рассмотренного материала.